河长制实施中公众参与的问题与思考

引  言

河长制始于2007年江苏无锡太湖水污染事件。

年在江苏推广，2016年开始在全国范围推广。当下，随着政府部门越来越重视生态文明建设，我国环境治理已由政府主导监管转变为“多元共治的新阶段。”党的十九大报告提出，要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。作为一种重要的制度创新，河长制目前已经在全国实施，其本质上属于一种责任发包制度，对于所在区域河流实施网格化的河长制管理。“河长制就是指由各级地方党政领导担任河长，负责辖区内特定流域单元治理的一项制度［2］”。构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的河长制治理格局，离不开公众有效参与。2018年生态环保部等部门联合颁布《公民生态环境行为规范（试行）》，将公众参与视为环境保护中不可或缺的力量，为公众参与水生态环境治理提供了具体的制度支撑。尽管从目前看，一些地方有制度创新，但是总体而言，仍然存在各种问题，河长制实施需要整体性治理、协同治理。离不开政府领导，党委负责，也离不开公众参与。

同时应对相关问题，提出相应的对策。河长制实施中较为“欠缺社会参与、民众治水的理念和机制［3］”。河长制的实施离不开公众参与，公众应该“与政府和企业一道，成为推动环境治理的第三股力量［4］”。从河长制公众参与的研究现状看，很多外国学者认为，公众参与有助于环境治理，公众参与是环境治理的重要组成部分。公众参与“为水污染治理做出了巨大贡献［5］”。国内对于河长制的研究成果较多，对于河长制实施中公众参与研究成果较少，截止2021年8月11日，精确检索知网篇名包含“河长制、公众参与”的论文只有23篇。目前学界主要从四方面开展研究。一是关于河长制公众参与的实证研究，如对于广东省河长制中的公众参与［6］和北京市河长制中的公众参与进行研究［7］。二是政治参与的类型研究，如以参与行动内容、形式将公众参与行为划分为私人环保行为和公共环保行为［8］。有学者以认知差异与抗争行动交叉分类得到“无知者”“隐忍者”“从众者”与“抗争者”四类行动者［9］。三是河长制公众参与的法律制度研究［10］。四是关于河长制实施中的公益性环保组织参与的研究。河长制中社会公益性环保组织参与程度不高，参与效果不强［11］。

总体而言，河长制中的公众参与是一个前沿问题，目前看研究还处于起步阶段，需要深化研究。本文从宏观政治学的视角分析其存在的问题、原因和对策，以求抛砖引玉。