关于防范化解地方政府隐性债务风险实践探索与治理路径报告

一、引言

随着中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，地方政府债务风险逐渐成为影响地方财政可持续性与金融稳定的重要因素。尤其是在法定政府债务限额之外，通过融资平台等多种渠道形成的地方政府隐性债务，具有隐蔽性强、处置难度大、风险易传导等特征，如果化解不当，可能会引发区域性财政危机甚至系统性金融风险。尽管中央政府多次强调，坚决遏制隐性债务增量，稳妥处置和化解隐性债务存量，并不断强化监管，一些地区仍面临债务负担沉重、偿债压力突出、融资结构扭曲等现实困境。

地方政府隐性债务是在我国财政制度和投融资体制改革过程中逐渐产生的。1994年分税制改革在一定程度上造成地方财权与事权不匹配，在地方政府举债行为受到法规严格约束的情况下，各地通过设立融资平台、注入土地和其他资产，由融资平台等为地方基础设施和公益性项目进行融资，并以财政资金作为偿还担保，从而绕开了预算监管约束，形成了事实上的地方政府性债务。2008年国际金融危机后，为落实扩大内需和稳增长的要求，中央政府对合规融资平台予以一定的支持，但在平台公司数量增加和融资规模扩张的过程中，地方政府性债务显著攀升。此后，中央政府通过债务审计、修订《预算法》、出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等措施，确立“开前门、堵后门”的地方债务管理制度框架，允许地方政府发行一般债券和专项债券进行融资，通过地方政府债券置换存量债务，实行债务限额管理并剥离平台公司的政府融资功能等。然而，在此期间，部分地区仍通过各种变相方式继续违规举借债务，形成游离于预算监管和法定债务限额之外，但实际以财政资金偿还或提供信用背书的地方政府隐性债务［1］。自2018年以来，中央政府将“化存量、遏增量”确立为地方政府隐性债务治理的主线，在持续强化监管约束的同时， 推动各地探索多元化解路径。

当前，中央政府依然高度重视地方政府债务风险问题。党的二十届四中全会强调，积极稳妥化解地方政府债务风险。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》进一步指出，坚决遏制新增地方政府隐性债务。有鉴于此，本文系统梳理中国地方政府隐性债务的形成逻辑与制度根源，评估

其规模与潜在风险，分析不同地区化债实践与成效，并在此基础上提出中长期治理思路与具体路径，对于防范系统性风险、保障宏观经济稳定运行、维护国家经济安全具有重要的实践价值。

二、地方政府隐性债务的形成原因

中国地方政府债务的形成与扩张，其成因是多方面的，既是需求侧与供给侧因素共同作用的结果，也是政策驱动与体制机制交织的产物，更与经济增长模式与地方治理模式密切相关。具体总结如下：

（一）城镇化驱动的基建需求扩张

改革开放以来，农村劳动力持续大规模向城镇地区流动，以常住人口衡量的城镇化率逐年上升。大量流动人口进入城市地区工作和生活，导致城市居民对供水、供电、供气、地铁、道路等城市公共基础设施的需求迅速扩张。需求扩张拉动城市公共基础设施固定资产投资规模从1978年的11.99亿元，增长到2023年的2.03万亿元，年均增长达到17.97%。从投资资金来源来看，2001-2023 年间，平均而言，中央财政拨款占比仅为1.79%，地方财政拨款占比为26.55%， 而国内贷款、债券、地方自筹资金、其他资金合计占比达到70．51%［2］。城市基础设施建设的资金主要依赖于地方政府通过债务融资和自筹等方式筹措。因此，城镇化的持续推进使得城市基础设施建设需求不断扩大，由此给地方政府带来了日益增长的融资压力［3］。

（二）稳增长目标下的逆周期调控

地方政府隐性债务的显著增加，也与我国应对1997年和2008年两次重大金融危机所采取的逆周期调控政策密切相关。1997年，通过扩大国债发行、增加基础设施投资、推动城镇化建设等方式，稳定经济增长；2008年，我国出台了应对国际金融危机的一揽子计划，涵盖基础设施、民生工程、科技创新、生态环境等多个领域，成为当时全球应对危机最有力的经济体之一。地方政府作为执行上述宏观调控政策的关键主体，承担了巨额的配套投资责任。由于财政能力有限，地方政府不得不大量依赖城市投融资平台进行债务融资，从而推动了地方隐性债务的快速积累。此外，地方政府参与信贷扩张过程，通过担保、贴息、回购承诺等方式增强融资平台的信用能力，进一步放大了债务杠杆。逆周期调控下的地方融资行为，虽在短期内有效缓解了经济下行的压力，但也客观上导致了地方债务的不断攀升。

（三）投资驱动型的经济增长模式

长期以来，各级地方政府将推动本地经济发展作为首要任务。由于投资是拉动经济增长的“三驾马车”之一，特别是在基础设施、城市建设、产业园区等重点领域，政府主导的投资不仅具有明显的乘数效应，还能迅速带动相关产业发展和实现财政增收。因此，地方政府具有较强的动机通过大规模公共投资直接或引导私人投资来促进本地经济增长。然而，由于地方政府缺乏合规、有效的融资渠道，不得不以土地财政为基础，通过设立地方融资平台为基础设施等公共投资项目筹集资金，逐步形成了经营城市的投融资模式。该模式的运行机制如图1所示，其具体运作方式如下：地方政府首先设立城市投融资平台（国有企业），将土地等资产注入平台，并对其贷款、发债等融资行为提供隐性担保或承诺。融资平台获得资金后，一方面用于基础设施建设，基础设施的改善不仅有助于吸引外部企业投资，也推动了房地产市场价格的上涨；另一方面， 融资平台还参与土地一级市场开发，出资完成土地征迁、“七通一平”业务等。在土地开发环节，地方政府将部分开发后的土地作为储备用地重新注入融资平台，增强其融资能力；另一部分作为工业用地，以协议出让方式低价供给企业， 以低廉地价吸引产业投资；剩余部分则作为商业用地，通过“招拍挂”方式出让给房地产开发商，从而获得高额的土地出让金。地方政府随后将部分土地出让收入用于偿还征地成本、弥补融资平台亏损，以此维持经营城市模式的持续运转。在投资驱动型的经济增长模式下，地方政府通过土地财政和经营城市的融资方式获得大量资金，从事城市基础设施项目的开发和建设，导致地方政府隐性债务不断膨胀。特别是，地方政府依赖土地出让收入来偿还融资平台债务， 形成了“借新还旧”的滚动机制。

（四）多元目标下的政府治理模式